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Seguridad Social: Informe Nacional sobre Uruguay
Elaborado por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS en Marzo 2002.Presentado por M. Zozaya en OIT-Turin: Curso A2-2738 "Formación Sindical en Seguridad Social"
La RLG publicó el 9-6-2002 un extracto de dicho informe.
CONTEXTO NACIONAL
1.- Situación económico social y laboral en la década del 90
La aceleración de la apertura comercial a partir de 1990, produjo un contexto en que la dinámica de la economÃa uruguaya se asoció claramente a su inserción comercial en la región, lo que implicó ventajas hasta 1998 e inconvenientes desde esa fecha.
Uruguay creció mientras uno de los dos socios (Argentina – Brasil)crecÃa y ejercÃa por lo tanto como motor de las dinámica productiva uruguaya. Durante la primera mitad de los noventa, hasta 1994 se asocian la dinámica del mercado interno y la dinámica de la exportaciones hacia Argentina como motores de la expansión económica. La recesión de este paÃs en 1995 implica también un freno para la economÃa uruguaya. En 1996 se recupera el crecimiento al influjo de la demanda brasileña, en la que se sienten vigorosamente los efectos reactivadores del plan real. Durante 1998 se enlentece la dinámica regional, y comienzan a aparecer los problemas que conducen a que el plan antiinflacionario brasileño cambie de orientación en 1999. Como resultado de la flotación del real Uruguay pierde competitividad además de la reducción de la demanda originada en la recesión regional.
Por lo tanto, en lÃnea con la situación de Argentina, Uruguay ha experimentado tasas elevadas de crecimiento económico en buena parte de la década de los noventa. Luego de una década de crecimiento nulo, la llamada "década perdida" de los ochenta, la tasa de crecimiento del PBI real alcanza un promedio del 3% anual entre 1991 y 1999, con un incremento promedio de casi 4% anual en el perÃodo 1994-98. El PBI alcanzó un valor de 20.240 millones de dólares corrientes en el año 2000, lo que implica que el PBI por habitante se ubica en torno a unos US$ 6.000.
Los servicios ocupan una posición mayoritaria dentro de la estructura económica uruguaya. El sector terciario participaba con el 50% del PBI en 1990, aumentando a 56% en el año 1999. Este sector fue el más dinámico de la década, con un incremento de 4.8% anual, impulsado principalmente por los rubros de turismo y transporte. La industria manufacturera, sector tradicionalmente importante en esta economÃa, reduce su participación en el PBI desde 26 a 18% entre 1990-99. Este sector presenta una tasa negativa en la primera mitad de la década, entre 1995 y 1998 sus niveles de actividad aumentan considerablemente, para luego caer hasta niveles similares a los iniciales. Como resultado, el volumen de producción industrial uruguaya en el año 2000 es prácticamente equivalente al de 1988. Finalmente el sector agrÃcola participa con un 11% del PIB total, y esta participación no se modifica hasta 1999. El crecimiento de este sector equivale al 3% promedio anual real en todo el perÃodo.
Luego de los recurrentes desequilibrios macroeconómicos que pautaron un nulo crecimiento económico en los años ochenta, la polÃtica económica se concentró en estabilizar la economÃa uruguaya en los noventa. La tasa inflacionaria que habÃa llegado a 130% anual en 1990, se redujo gradualmente hasta llegar a un valor mÃnimo de 4% en 1999. El déficit fiscal se controló entre 1994 y 1998, llegando a 0.9% del PBI en este último año, pero vuelve a crecer hasta cerca de un 4% en 1999 y 2000. A comienzos de la década se registraban saldos positivos en la cuenta corriente de la balanza de pagos, para luego ingresar a un perÃodo de continuados saldos deficitarios, pero sin que éstos superen el 3% del PBI. Las reservas internacionales comienzan a incrementarse en forma sostenida desde 1993, duplicándose hasta 1999, año que en alcanzan el valor de US$ 2,440 millones. Este nivel continúa aumentando en los años 2000 y 2001, con el objetivo de sostener la confianza de los mercados financieros internacionales.
La contracara del comentado incremento de las reservas, en un contexto de continuos déficits en la cuenta corriente, es el incremento de la deuda externa. El problema del paÃs no pareció encontrarse en el acceso a los recursos, sino en cómo los mismos se canalizan hacia proyectos de inversión socialmente rentables que impulsen el desarrollo económico. La clave de la cuestión parece ser cómo se logra que alguna parte significativa de estos fondos se canalice hacia actividades productivas que generen empleos estables y bien remunerados.
El incremento del tamaño del endeudamiento no aparece como un problema serio hasta el año 2000, pero sus proyecciones son muy preocupantes. Considerando:
que se incrementa el tamaño de la deuda bruta y neta, en especial de la pública, para financiar un déficit fiscal que alcanza al 4% en 2001 por tercer año consecutivo,
que las perspectivas de recuperar el nivel de actividad en 2002 son muy poco optimistas, y que si hay mejoras no se darán rápidamente, que viene aumentando el ritmo de devaluación y que esta polÃtica se continuará aplicando en los próximos dos años,
es muy posible pensar en proyecciones de la relación deuda/PBI que implican que este ratio crezca en unos dos años a niveles insostenibles. Este incremento del peso de la deuda ha implicado un aumento importante del pago de intereses según los registros de la balanza de pagos.
La capacidad de generación de empleos es uno de los problemas clave de la economÃa uruguaya en la actualidad. Parece haberse generado un "núcleo duro" de desempleo en la segunda mitad de los noventa, lo que implica que aún en perÃodos de crecimiento económico, los incrementos de empleo no alcanzan a recuperar los puestos de trabajo perdidos durante las fases recesivas. En promedio en el año 2000 la tasa de desempleo abierto alcanzaba el 13,6%, mientras que el subempleo, el empleo precario e informal sumados al desempleo indican que la mitad de PEA tiene problemas de inserción laboral. En el segundo trimestre del año 2001 la tasa de desempleo alcanzó un valor de 16%. Adicionalmente, existe a nivel de la sociedad una preocupación muy importante por el problema de la emigración, cuyo nivel podrÃa estar alcanzando valores similares a la tasa de crecimiento vegetativo de la población.Problemas de empleo y exclusión de la seguridad social. En miles
| Año | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 |
| Desempleados sin seguro * | 75.3 | 86.3 | 98.4 | 119.3 | 115.5 | 105.9 | 114.6 |
| Asalariados privados precarios ** | 136.4 | 140.1 | 144.5 | 143.2 | 150.8 | 157.1 | 151.3 |
| Servicio doméstico precarios ** | 56.2 | 57.0 | 57.7 | 57.4 | 58.9 | 64.9 | 61.5 |
| Cuenta propias s/ local *** | 55.8 | 55.8 | 58.5 | 56.6 | 59.1 | 65.4 | 68.3 |
| Cuenta propias c/ local *** | 82.3 | 88.6 | 89.2 | 89.8 | 91.6 | 94.4 | 99.9 |
| TOTAL | 406.1 | 427.7 | 448.3 | 466.3 | 475.9 | 487.6 | 495.6 |
| % sobre Pea | 37.2 | 37.7 | 38.6 | 40.3 | 41.1 | 39.8 | 40.6 |
Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de la ECH (*) desempleados no beneficiarios del seguro de desempleo del BPS; (**) precarios solamente por no cobertura de seguridad social (***) informales y subempleados sin seguridad social. Se excluye a profesionales y directivos.
Recientemente, el Instituto de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (IDTSS) de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República , emite una Declaración donde expresa "la honda preocupación de los docentes e investigadores que la integran, a causa del descaecimiento que padecen en la práctica de las relaciones laborales, los derechos y garantÃas constitucionales y legales que amparan el trabajo". Seguidamente ejemplifican en 3 casos esta situación: la desnaturalización de los convenios colectivos (N. de R.: además de la notoria caÃda en la década de trabajadores protegidos a la quinta parte, según estudios periódicos de la Universidad Católica); asà como "el fraude a la legislación laboral y de previsión social configurado por la creación de pseudo empresas unipersonales y de aparentes cooperativas de producción". El aumento del desempleo y la caÃda en las remuneraciones significan un deterioro en la calidad de vida de gran parte de la población uruguaya. El Ãndice de pobreza alcanzó a 25.2 % para el total del paÃs en el año 2000, con un crecimiento de 10% respecto a 1999, y con perspectivas de aumento en 2001 siguiendo la caÃda de ingresos medios y de los hogares más pobres. La década de los noventa aparece como una segunda década perdida en el combate contra la pobreza.
Todo ello tiene efectos especÃficos en seguridad social y más aún en momentos de reforma estructural del sistema como se concreta a mediados de la década.
Pese a estas evoluciones recientes, los coeficientes sociales reflejan una situación estructural bastante positiva en términos de desarrollo humano, en especial en la comparación con los casos de la mayorÃa de los paÃses latinoamericanos: el analfabetismo es un 2,5%, la cobertura de salud es amplia, el 90% de la población urbana tiene acceso a agua potable, como también el 90% de las rutas de paÃs se encuentran asfaltadas. Sin embargo se percibe cada vez con mayor claridad que la sociedad uruguaya sufre un proceso de segmentación y exclusión social.Uruguay: Principales indicadores económicos y sociales
| 1981-89 | 1991 | 1991-99 | 1999 | 2000 | |
| Población (millones) | 3.1 | 3.3 | 3.3 | ||
| Variación Poblacional (% ) | 0.6* | 0.6* | |||
| PBI total (millones de US$) | 11,206 | 21,071 | 20,042 | ||
| Variación del PBI total (%) | 0.0* | -- | 3.2* | -2.8 | -1.3 |
| Variación del PBI AgrÃcola (%) | -- | 3.0* | |||
| Variación del PBI Servicios (%) | 4.8* | ||||
| PBI per capita (US$) | 3,615 | 6,400 | 6,000 | ||
| Variación PBI per cápita (%) | -0.6 * | 2.4* | |||
| Tasa de inflación (%)** | 67.2 | 85.0 | 36.0 | 4.2 | 5.0 |
| Déficit Fiscal (%/PIB) | 3.9 | 4.0 | |||
| Déficit Cta. Corriente (%/PIB) | 2.6 | ||||
| Reservas (mill. US$) diciembre | 976.2 | 2,440 | 2,613 | ||
| Desempleo (% de la PEA) | 10,7 | 8,8 | 10,1 | 11,3 | 13,6 |
| Precarios (% de la PEA) | 19,6 | 20,1 | 19,8 | ||
| Subempleados (% de la PEA) | 3,6 | 3,3 | 3,6 | ||
| Cuenta propias (% de la PEA) | 13,8 | 14,6 | 15,2 | ||
| Problemas de empleo (% de la PEA) | 45,8 | 48,0 | 49,9 | ||
| Pobreza (% de población) | 25.1 | 22.8 | 25.2 |
Fuentes: Banco Central del Uruguay, CEPAL, BID, BM, Instituto Nacional de EstadÃsticas (INE), ERT. (*) Promedios anuales reales; (**) Promedio anual de las variaciones del IPC2.- Seguridad social y aspectos demográficos
Uruguay, dentro de la región, se caracteriza por ser el paÃs más avanzado en el proceso denominado de transición demográfica. en efecto es un paÃs con baja natalidad (la tasa desciende del 21,2 al 17,1 %o. entre 1955 y 95), baja mortalidad infantil, alta expectativa de vida al nacer y baja tasa de crecimiento de la población. Posiblemente, el proceso de emigración (que seguramente continuará manifestándose) explique entre otras cuestiones, el crecimiento superior de la población femenina sobre la masculina. Por otra parte, la tasa de dependencia tiene una proyección decreciente.El cuadro que sigue resume los aspectos anotados
| Año | 2000 | 2020 | 2040 |
| Población (en miles de habitantes | 3.337 | 3.793 | 4.208 |
| PEA (en miles de habitantes) | 1.532 | 1.884 | |
| Tasa bruta de natalidad (por mil) | 16,9 | 14,6 | 13,3 |
| Tasa de mortalidad infantil (por mil) | 13,1 | 9,0 | 5,8 |
| Tasa de crecimiento total (por mil) | 7,0 | 5,9 | 3,8 |
| Esperanza de vida al nacer | 75,2 | 78,6 | 80,9 |
| Relación de dependencia | 60,5 | 55,5 | 59,5 |
| Estructura de la población: 0-14 años 15-64 años 65 y mas años |
24,8 62,3 12,9 |
21,8 64.4 13,9 |
Fuente: CEPAL. Anuario estadÃstico 2000, desarrollo y bienestar social3.- OrÃgenes de la reforma estructural en Uruguay
Consecuencia de los desequilibrios producidos por el importante aumento de los egresos que determinaron medidas fiscales tales como el incremento del IVA, el aumento de las cotizaciones patronales y personales, el desfinanciamiento, el envejecimiento, los problemas de gestión, fueron generando un clima tendiente a la reforma del sistema de seguridad social, concretada finalmente en 1995 con la ley 16.713, en el marco de un conjunto de leyes de ajuste estructural, y de cambios en la estructura financiera del sistema. En la década del 90, el financiamiento por aportes obrero patronales cae del 82 al 56 % , mientras la asistencia de rentas generales (incluido IVA) aumentan del 18 al 44 % (1990 – 2000).Y en el 2001, se eleva al 55 %.
La coalición de gobierno integrada principalmente por el Partido Colorado y el Nacional, define que hay razones económicas, demográficas, sociales y polÃticas para la reforma . Oficialmente se expresa que "la única solución es reducir el gasto (que volvÃa insostenible el sistema- se dice más adelante en el mismo documento), asà de simple pero a la vez difÃcil de lograr en un gasto como el de seguridad social que es rÃgido. Se imponÃa entonces una reforma a fondo del sistema". Se afirma que "los altos costos repercutÃan en un deterioro de las condiciones de competitividad del paÃs en la región y fuera de ella". "El sistema promovÃa la evasión en lugar de estimular el aporte". A ello se agrega el envejecimiento de la población y la relación activo pasivo, concluyéndose que "es imprescindible intentar corregir esta distorsión". Entre las razones sociales se destaca la percepción de la ciudadanÃa sobre el anterior sistema, evaluado por una encuesta, donde se dice que el 70 % de la población percibÃa que el sistema como injusto o muy injusto, aumentando los guarismos entre la población más joven. Entre las razones polÃticas, se destaca el acuerdo polÃtico logrado entre los Partidos Colorado, Nacional y Nuevo Espacio "para encarar el proceso de reforma más profundo de la previsión social uruguaya que jamás se hubiera intentado"..
Por otra parte, también se presentan argumentos a favor de la privatización en lo referente a la gestión de la seguridad social, por parte de impulsores de estos sistemas:
"Las restricciones que el derecho público impone para la designación de los directivos y cuerpo gerencial de las entidades gestoras públicas, las normas para el aprovisionamiento y la mayor lentitud impuesta para conformar la voluntad en la toma de decisiones estratégicas, asà como los diferentes tiempos entre lo polÃtico, lo económico y lo empresarial, atenta contra la eficiencia de las entidades públicas de seguridad social.
La capacidad de instrumentar sistemas de información orientados al cliente y a resultado, versus sistemas de información para cumplir formalidades legales es una desventaja de las empresas públicas, ya que tendrÃan que llevar mucha más información que la necesaria para cumplir con el cliente, solamente para el control estatal"
Los organismos financieros internacionales a través de Convenios de Cooperación, préstamos y Cartas de Intención (BM, FMI, BID), definen la necesidad de esta reforma como una de las principales de ajuste estructural. Las empresas calificadoras de riesgo, luego de aprobada la reforma de la seguridad social y como consecuencia principal de ésta, incluyen a Uruguay entre los paÃses confiables para invertir (investment grade).
Es claro que todos los sectores sociales y polÃticos del paÃs reclamaban una reforma desde hacÃa tiempo. La discusión fue y es, sobre el contenido, la filosofÃa, los objetivos, de dicha reforma:
"es necesario una reforma en nuestra Seguridad Social" - Congreso del Pueblo, 1965 – Programa adoptado por la CNT
" Creemos que la Seguridad Social debe ser reformada con un sentido redistributivo y solidario (...) Un gran debate nacional se torna insoslayable". PIT – CNT ante convocatoria del Sr. Presidente de la República, 15/7/1991
"Necesidad de una reforma general del sistema; Participación de los sectores sociales en la previa discusión del proyecto de reforma con espacio y tiempo adecuados para contar con el deseable apoyo que o haga viable; Iniciación de un diálogo para buscar coincidencias y discutir las discrepancias, Apuntar a un sistema de seguridad social justo, transparente, que contribuya a eliminar la evasión, no contemple privilegios ni genere desequilibrios financieros; Pleno reconocimiento de los derechos adquiridos por los pasivos asà como de los activos que se incorporen al régimen actual al momento de su retiro, considerándose esto como innegociable; La estricta cotización efectiva debe ser el criterio principal para justificar haberes jubilatorios; corresponde la flexibilización en casos suficientemente probados de aportes descontados al trabajador y no volcados a la institución previsional; contabilidad separada entre sectores de actividad; Transparencia contable en materia de exoneraciones y financiamiento adicional para éstas junto a la progresiva eliminación de aportes por fictos obreros y patronales; incluir en el Censo de población preguntas que contribuyan a la transformación y al mejor funcionamiento de la Seguridad Social e iniciar un diálogo referido a la recapacitación de mano de obra y rehabilitación en casos de accidentes laborales o enfermedad".
Cámara de Industrias del Uruguay y PIT – CNT, Declaración conjunta, 2/6/1995La Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas (ONAJPU) también en mayo del 95 emite una declaración donde establece una serie de temas de reforma entre los cuales se encuentra la evasión (proponiendo el timbrado en los documentos de pago de retribuciones por servicios laborales y la bonificación a buenas pagadoras, proponiendo comisiones auditoras departamentales cuatripartitas), el expreso financiamiento presupuestario de las exoneraciones tributarias y de las prestaciones de pasividad y actividad no contributivas, la extensión de alcances de asistencia de salud del BPS a jubilados y pensionistas con aporte personal del 3 %; la separación especÃfica de fondos para viviendas de jubilados y pensionistas administrados por una comisión multipartita; la sustitución del SMN por unidades reajustables, limitar los fictos y eliminar los privilegios jubilatorios.La reforma vigente desde 1996, implanta un régimen mixto, y que si bien se concentra fundamentalmente en jubilaciones y pensiones del BPS, significa un fundamental cambio que se caracteriza por:
El aumento de condiciones de exigibilidad para acceder a las prestaciones;
rebaja de montos de prestaciones del régimen solidario ;
normas de desregulación laboral y
creación del régimen de aporte individual obligatorio administrado por sociedades anónimas de derecho privado (AFAPs)
creación de un régimen denominado transitorioContra el nuevo sistema se intenta un plebiscito que deberÃa realizarse en 1999 conjuntamente con las elecciones nacionales, que finalmente no se lleva a cabo. Convergieron fuertes posturas gubernamentales y de centros de poder financiero de impedir el pronunciamiento y errores en la conducción de quienes lo impulsaban.
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SISTEMA
1.- Estructura del sistema
El sistema de seguridad social en el Uruguay actualmente se integra por varios organismos del ámbito público. Estos son el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), el Banco de Previsión Social (BPS), las Cajas Paraestatales y los Servicios de Retiros y Pensiones Militares y Policiales.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, órgano del Poder Ejecutivo, tiene como cometidos asignados elaborar los lineamientos generales de la polÃtica nacional en materia de seguridad social.
El Banco de Previsión Social, organismo autónomo creado por la Constitución (artÃculo 195), tiene por cometido básico "coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social". La Ley Orgánica 15.800 de 17.01.1986 le atribuyó -sin perjuicio de los cometidos constitucionales ya mencionados- la cobertura de los riesgos y cargas derivadas de la maternidad, infancia, familia, enfermedad, desocupación, vejez, invalidez y muerte, la determinación y recaudación de las contribuciones de seguridad social y la administración de los servicios comunes de apoyo.
La Ley 16.713 de reforma jubilatoria de 3.09.1995, a efectos de adecuar la normativa y la estructura orgánica del BPS a los nuevos requerimientos, establece en el TÃtulo VII una serie de modificaciones a su ley Orgánica y regula diversos aspectos de sus cometidos y competencias.
El BPS consta de un Directorio de 7 miembros, máxima autoridad del organismo. Subordinadamente existen distintos niveles jerárquicos: Gerencia General (de gran importancia a partir de 1995), Gerentes de Repartición y de Area, y luego diversas gerencias y jefaturas. Sus principales Reparticiones pueden clasificarse en Sustantivas y de Apoyo.
Los programas sustantivos son ATYR (desconcentrado desde 1995), Prestaciones de Pasividad y Actividad; Prestaciones de Salud y Servicios sociales.
Los programas de apoyo: Finanzas, Recursos Humanos y Materiales e Informática.
Existen también diversas áreas importantes administrativas y asesoras: SecretarÃa General, AsesorÃa Técnica Legal y de Asuntos Internacionales – Sala de Abogados - y AsesorÃa Económica y Actuarial (AEA), asà como las de AuditorÃa Interna y Planificación y Control Operativo.
A ello se agregan importantes servicios contratados a diferentes empresas, entre otros, como son:
IBM para Recaudación Nominada y Distribución a AFAP; Integris (Algar Bull y otros) para ReingenierÃa de Prestaciones; Convenio con PNUD para Historia Laboral; está en proceso de adjudicación la ReingenierÃa de ATYR; pagos de prestaciones y recaudación de tributos con Bancos públicos y privados, ABITAB, Correo y otras empresas.
A partir de 1995, el BPS ha comenzado en diversos momentos planes con grandes inversiones con el objetivo de mejora de gestión, con resultados disÃmiles:
Plan de Implementación de la Ley de Seguridad social (ILSS), Historia Laboral, Plan de Calidad, Planeación Estratégica, Administrativa e Institucional del BPS; Plan Estratégico 2000 – 2004; ReingenierÃa de Prestaciones, Presupuestos quinquenales y anuales, etc. Además de proyectos especÃficos dentro de algunos de esos planes generales por el sistema Unico de Emisión y Pago (SUEP), Gestión de Afiliaciones (GAFI), el Sistema Económico Financiero (SEFI) , el de Expediente Electrónico , etc.
Las Cajas Paraestatales son entidades privadas con fines públicos que actúan con autonomÃa técnica, sin perjuicio del control que ejerce el Poder Ejecutivo y de la aplicación de las normas generales vigentes. Estas son la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones y la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios. Sus denominaciones denotan sus respectivos ámbitos de cobertura en las actividades respectivas y se encuentran en proceso de reforma, habiéndose aprobado recientemente la ley respectiva de la Caja Notarial con consenso de ésta y presentado a consideración parlamentaria por el Poder Ejecutivo, el proyecto de ley de Profesionales Universitarios, sin consenso. El Poder Ejecutivo participa en la administración de las cajas paraestatales a través de sus delegados en los respectivos Consejos Directivos. La Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias cuenta con siete miembros en su Consejo Directivo, de los cuales el presidente es designado por el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros. La Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones tiene, en su Consejo Directivo, un delegado del Poder Ejecutivo y un delegado del Poder Judicial. De los siete miembros del Consejo Directivo de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, dos son delegados del Poder Ejecutivo.
Finalmente, existen organismos estatales que actúan como servicios desconcentrados dependiendo de los Ministerios de Defensa Nacional e Interior denominados Servicios de Retiros y Pensiones Militares y Servicios de Retiros y Pensiones Policiales
2.- Participación Institucional
El BPS administra directamente la mayor parte del sistema de seguridad social del paÃs, ya sea por la variedad de riesgos atendidos, el número de personas asistidas, el monto de las prestaciones servidas o los recursos que recauda de las contribuciones a la seguridad social e impuestos afectados. Atendiendo a las prestaciones servidas, le siguen en importancia, pero en muy menor medida la Caja Militar, la Caja Bancaria, la Caja Policial y el resto de organismos no estatales. A efectos de mostrar la incidencia que tiene cada organismo en el sistema de seguridad social se analizan seguidamente las participaciones institucionales en los recursos, erogaciones y en el déficit total.
A nivel de los recursos consolidados del Sistema, sin considerar las contribuciones del Estado, el B.P.S. es el que tiene la mayor participación, con un porcentaje que ha fluctuado entre 81.5% y 80.7% del total de lo recaudado en el perÃodo 1996 - 2000.
Cabe destacar que la menor participación del B.P.S. en los recursos a partir de 1996 en parte se explica porque a partir de abril de ese año, de acuerdo a la ley 16.713 y otras normas posteriores, una parte de los aportes personales que se recaudan no forman parte de los recursos del sistema de solidaridad administrado por éste, y se reducen sensiblemente los aportes patronales
Las paraestatales han incrementado en forma gradual su participación en el quinquenio, captando en el año 2000 el 16.1% de los recursos del Sistema.
Los organismos estatales desconcentrados han captado en conjunto porcentajes que oscilan entre 2.7% y 3.3% en el referido perÃodo.
A nivel de las erogaciones totales del sistema, también la participación del B.P.S. es mayoritaria, alcanzando entre 80.9% y 79.8% del total, en el perÃodo 1996 - 2000.
El déficit total del sistema como proporción del total de erogaciones muestra una tendencia netamente creciente pasando de 25.6% en 1996 a 30.9% en 2000. Las Cajas Paraestatales son todas superavitarias en tanto que los organismos deficitarios son el B.P.S. y las Cajas Militar y Policial. En el año 2000 el déficit de éstas dos últimas cajas fue un 33.2% del déficit generado por el B.P.S..
Si se considera la evolución del resultado en relación al total de egresos de cada institución, dicho indicador para el B.P.S. se incrementa de 25.0% en 1996 a 30.1% en el 2000. Esta evolución se explica en parte, como ya se comentó, por la pérdida de recursos propios debido a la reforma previsional y otras normas posteriores, pero también y en particular en el último año considerado, por la incidencia de la menor recaudación en general por la baja en el nivel de actividad económica. Las Cajas Militar y Policial en conjunto presentan un déficit en proporción a sus egresos de 78.4% en el 2000.A efectos de ilustrar la importancia relativa de la Seguridad Social en la economÃa uruguaya y su evolución, se presenta la participación del total de egresos por concepto de la atención de estos riesgos en el Producto Bruto Interno.
Dicha participación presenta una tendencia creciente que pasa de representar 12.3% del PBI en 1990 al 18.8% en el 2000. A su vez, el déficit total del sistema como proporción del PBI creció de 1.1% en 1990 a 5.8% en 2000.
3.- AFAPs y Aseguradoras
Si bien se han hecho múltiples referencias a las AFAPs, cabe incluir una breve mención en este capÃtulo. A diciembre de 2000 integraban el mercado seis AFAP (como ya se vio hoy son sólo cuatro), siendo la de capital estatal (República AFAP S.A.) la que logró mayor captación de afiliados.
En lo que respecta a los montos de aportes acumulados hasta el mes de diciembre de 2001, las AFAP habÃan recibido transferencias del B.P.S. por 1.066 millones de dólares constantes (a valores promedio de 2000). La concentración de las administradoras es mucho más marcada en montos transferidos que en número de afiliados. La participación de la AFAP de capital estatal asciende al 55.6% del total transferido acumulado, mientras que la segunda, Santander recibió el 11.1% del total de aportes para los fondos de capitalización individual.
El monto transferido a las AFAP para ahorro individual representó en el año 2000 el 16.7% del total de aportes IVS (personales más patronales) del BPS. Si solo se considera el comparativo de aportes personales, los transferidos a las AFAP representaron el 37.8% de los aportes personales que se destinaron al pilar de solidaridad del BPS.
Para el funcionamiento del segundo pilar de Ahorro Individual, la ley previó la actividad de las empresas aseguradoras.
Las empresas autorizadas por el BCU para suscribir contratos de seguro colectivo eran siete a diciembre de 2000, y cuatro las autorizadas a ofrecer contratos de seguros de renta vitalicia previsional.
La aseguradora estatal, el Banco de Seguros del Estado (BSE) es la prestadora mayoritaria.SITUACION ACTUAL EN URUGUAY
En setiembre 1995 se promulga la ley 16.713, que principalmente refiere al subsistema o régimen IVS que comprende en forma inmediata y obligatoria todas las actividades amparadas por el BPS (trabajadores privados y públicos), aunque incluye otras normas tributarias y laborales y establece un principio de universalidad para las otras actividades comprendidas en las cajas paraestatales, militar y policial.
Su vigencia principal es desde el 1°/4/1996, aunque el régimen pensionario rige desde la promulgación (9/95) y hay en relativo régimen de transición con diferentes fechas de vigencia, la principal 1°/1/97 y otras que en general culminan el 1°/1/2003.
La base sustancial de la reforma es la creación de un sistema mixto, según la tipologÃa de modelos implantados en América Latina.Oficialmente se define el sistema como mixto con 3 regÃmenes:
- Régimen vigente al momento de aprobación de la ley;
- Régimen de transición de la nueva ley;
- Régimen mixto creado por la nueva ley, con 2 niveles:
Solidaridad intergeneracional;
Capitalización individual obligatoria.1.- Régimen de Transición de la nueva ley
Comprende a los afiliados al BPS sin causal jubilatoria al 31/12/96 con 40 o más años de edad al 1/4/96y que no opten por el nuevo régimen. En general, los rigen las normas de la nueva ley, con algunas excepciones como el aumento progresivo de la edad de la mujer (de 55 a 60 años entre el 1/1/97 y el 1/1/2003), la posibilidad de prueba no documental por años de trabajo anteriores al 31/3/96; el aumento progresivo de años de edad y de trabajo para la jubilación por edad avanzada para mujeres (sólo años de trabajo para hombres), entre las mismas fechas citadas (esta jubilación es incompatible con cualquier otra jubilación, retiro o subsidio transitorio, excepto la de ahorro individual).
2.- Régimen mixto, Nivel de Solidaridad
Financiado por reparto, comprende obligatoriamente a todos los afiliados activos por asignaciones computables o tramos de las mismas hasta $ 5.000.- a 5/1995 ($ 10.386 al 1/1/2001).
- Régimen mixto, nivel de capitalización individual obligatoria:
Financiación por capitalización individual, comprende obligatoriamente a los afiliados activos menores de 40 años al 1/4/96 y con asignaciones computables superiores al monto citado y hasta $ 15.000.- (a 5/95) ( $ 34.620 al 1/1/2001) y los que ingresen a la actividad con posterioridad al 1/4/96 superando el monto salarial del primer nivel, y voluntariamente todos los amparados por el BPS que opten por el régimen, con o sin causal jubilatoria e independientemente de edad y salario. En el caso de voluntarios con ingresos inferiores al primer nivel, se le bonifica su aporte al régimen de solidaridad en un 50 %.
Voluntariamente pueden hacerse aportes individuales o convenidos, pero en los hechos esta posibilidad es prácticamente inexistente.
3.- Modificaciones en las condiciones de exigibilidad
La edad jubilatoria se establece en 60 años para ambos sexos, los años de trabajo reconocidos aumentan a 35 años; se exige que para acceder a la jubilación sólo se consideren los años de servicios e importes efectivamente registrados en la Historia Laboral para los dependientes y efectivamente cotizados para los no dependientes ; se limitan las posibilidades de acceso a pensiones de sobrevivencia en función de edad y recursos de las viudas, admitiéndose en determinadas condiciones de dependencia económica y carencia de recursos la pensión del viudo; se aumentan las exigencias de actividad previa y grado de discapacidad, para el acceso a las prestaciones por discapacidad permanentes o transitorias (jubilación por incapacidad, subsidio transitorio y pensión por invalidez) y por vÃa reglamentaria (decretos 381 y 382 /98) se establecen los baremos de determinación; se aumentan los años de edad y de trabajo para la jubilación por edad avanzada, la que a su vez se torna incompatible con otra jubilación. Condiciones de exigibilidad de las prestaciones de IVS
| Concepto | Antes | Ley 16.713 |
| Jubilación común Años de trabajo Edad de retiro |
Mujer – 30 Hombre – 30 Mujer – 55 Hombre – 60 |
Ambos – 35 Ambos – 60 (mujer progresivo al 2003) |
| Jubilación edad avanzada Años de trabajo Edad de retiro |
Mujer – 10 Hombre – 10 Mujer – 65 Hombre – 70 |
Ambos – 15 Ambos – 70 |
| Jubilación por incapacidad absoluta y permanente sobrevenida en perÃodo de actividad sin causa del trabajo | Requisitos previos Ninguno
|
Requisitos previos. 2 años servicios previos, de los cuales 6 meses deben haber sido inmediatamente previos a la incapacidad, o 10 años de servicios reconocidos |
| Duración de pensión de sobrevivencia de viuda según años de la misma al momento del fallecimiento del causante. | Vitalicia en todos los casos | - menor de 30 años, durante 2 años - entre 30 y 39 años durante 5 años - mayor de 39 años, vitalicia |
| Pensión vejez por situación de indigencia Requisito de edad |
Mujer – 65 Hombre – 65 |
Ambos – 70 |
4.- Modificaciones en los montos de las Prestaciones
Las tasas de reemplazo en general se reducen y simultáneamente, se aumenta el perÃodo considerado para el cálculo de la jubilación o pensión.Modificaciones en la asignación de las prestaciones*
| CONCEPTO | ANTES | LEY 16.713 |
| Jubilación común 35 años de trabajo y 60 años de edad 40 años de trabajo y 65 años de edad |
Mujer 75% Hombre 65% Mujer 80% Hombre 75% |
Ambos 50% Ambos 67,5% |
| Jubilación por edad avanzada 15 años de trabajo y 70 años de edad |
Ambos 55% |
Ambos 50% |
| Jubilación por incapacidad absoluta | Ambos 70% | Ambos 65% |
Fuente: Elaboración propia en basa a análisis comparativo de leyes
* Porcentaje que se aplica al básico jubilatorio a los efectos de definir el monto de la prestación. El básico jubilatorio de la jubilación común antes de la reforma se calculaba como el promedio actualizado de los sueldos de los últimos tres años. Ahora será el promedio mejor que resulte de los veinte mejores años o de los últimos diez años siempre que este no supere a los veinte mejores en un 5% en cuyo caso se aplicará este tope.
5.- Modificaciones en materia laboral
La ley legaliza (art. 178) decretos anteriores en que se contempla la figura del arrendamiento de servicios de las denominadas empresas unipersonales, señalándose como objetivo regular la aportación a la seguridad social bajo un régimen de ingresos fictos de los trabajadores que asà se califica. Se establece la posibilidad de transformar trabajadores dependientes en empresas unipersonales por acuerdo entre la empresa y los trabajadores en determinadas condiciones y se establece la obligación de registro de los contratos ante el BPS y facultándose a éste a controlar y observarlos cuando entienda que los mismos implican una relación encubierta de dependencia. En la práctica, ha significado un estÃmulo a la transformación en pseudo empresas unipersonales de numerosos trabajadores realmente dependientes.
6.- Modificaciones en materia de financiamiento
Si bien sustancialmente la nueva ley mantiene la convergencia de 3 fuentes de recursos (contribuciones obreras, patronales y rentas generales), se producen modificaciones importantes en el financiamiento, en materia gravada y asignaciones computables (en éstos últimos 2 aspectos la sistematización que se introduce es importante).
El régimen de solidaridad se financia con los aportes patronales hasta $ 32.279, los personales correspondientes, los tributos y la asistencia financiera que se destinen. Pero se reduce inicialmente la tasa principal de aporte patronal – industria y comercio - en 2 puntos (14,5 a 12,5 % ) y se aumenta también en 2 puntos la personal (de 13 a 15 %) para todos los sectores.
El régimen de capitalización individual se financia para la jubilación común por los personales obligatorios correspondientes (está previsto, como se ha dicho, la posibilidad de aportes voluntarios o convenidos), los patronales por servicios bonificados, los montos de eventuales sanciones por infracciones y la rentabilidad que se genere. En los casos de jubilaciones y subsidios por incapacidad, asà como de pensión de sobrevivencia por fallecimiento en actividad, se financian por recursos provenientes de la contratación de aseguradora (seguro de invalidez y fallecimiento).
7.- CaracterÃsticas generales del nuevos sistema mixto
Para la administración del régimen de capitalización individual se conforman inicialmente 6 Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), sociedades anónimas regidas por el derecho privado. La más importante en cantidad de afiliados y fondo administrado es República AFAP, con capitales iniciales aportados por instituciones públicas: los Bancos República, de Previsión Social y de Seguros. Las otras son creadas por distintos bancos privados extranjeros (Unión, Capital, Santander y Comercial) y en un caso, por la banca cooperativa uruguaya (Integración, de Cofac principalmente). Las que pertenecen a bancos privados extranjeros son propiedad de entidades como Boston, Citibank, de Montevideo, Santander, Comercial.
A fines del 2001, se fusionan Unión y Capital creando Unión Capital y también Santander y Comercial, creando Afinidad, quedando entonces 4 AFAPs.
En la vida pasiva del afiliado las aseguradoras desempeñarán el papel que realizan en la vida activa las AFAPS. El asegurado tiene una obligación contractual a su nombre.
Las aseguradoras serán las futuras administradoras del dinero acumulado en los fondos de ahorro previsional, cuando los afiliados accedan a la etapa pasiva, y desempeñarán sin duda en el mediano y largo plazo un papel más destacado en el mercado de valores en su carácter de inversores institucionales, se ha dicho por parte de la Superintendencia de Seguros del Banco Central del Uruguay. Ello se refuerza sin duda, por el hecho de que en este nuevo sistema previsional no existe la figura del retiro programado, tal como sucede en Chile, por ejemplo.
El papel de las aseguradoras todavÃa no se visualiza claramente, por la sencilla razón, de que actuarán en el momento en que el sistema alcance su validación y madurez, aproximadamente en 20 años.
Estas instituciones tÃpicas del seguro privado lucrativo, colectivo o individual, que a través de la historia y desarrollo de la seguridad social habÃan sido superadas, contradictoriamente, a fines del siglo XX se reintroducen como parte del sistema general.
Hoy están reguladas principalmente por las leyes 16426 de Seguros del 24/10/93 y 16713 del 3/9/95.
A.- Determinación de la jubilación y pensiones
Surgen de sumar los montos resultantes de la pasividad que resulte del régimen administrado por el BPS y del régimen administrado por las AFAPs y pago por la aseguradora. Por el régimen de solidaridad administrado por BPS, se asegura por causal jubilatoria común cumpliendo las condiciones correspondientes resumidas en el cuadro supra. Adicionalmente, para los afiliados a las AFAP, se agrega, el monto que pague la aseguradora, en función del monto acumulado en la cuenta individual del trabajador, su expectativa de vida y la tasa de interés correspondiente.
B.- Comisiones de administración y prima de seguro por invalidez y fallecimiento.
Son libremente establecidas por las AFAPs sobre los aportes de los afiliados, sin restricción legal. Igualmente sucede con la deducción que establezca la Aseguradora contratada para el pago de la prestación , quienes están obligadas a brindar el 1,5% anual de interés al afiliado, pudiéndose quedar con el sobrante de la rentabilidad obtenida.
La rentabilidad mÃnima que están obligadas a otorgar las AFAPs es la rentabilidad promedio de todas las administradoras menos 2 puntos porcentuales, por lo que no tiene piso. La rentabilidad neta depende del rendimiento de los aportes de los trabajadores, deducidas las comisiones, invertidos por las AFAPs .
Las posibilidades de inversión de los fondos contemplan, en determinada proporción, valores emitidos por el Estado uruguayo y por el BHU, depósitos a plazo en moneda nacional o extranjera, valores emitidos por empresas públicas o privadas uruguayas autorizadas por el BCU, valores representativos de inversiones inmobiliarias, industriales, forestales u otras productivas y colocaciones en instituciones públicas o privadas que concedan préstamos personales a afiliados y beneficiarios del sistema de seguridad social.
C.- Prestaciones
Las prestaciones principales del sistema son inciertas (sistema de cotización definida y prestación indefinida), dado que por encima de la básica otorgada por el BPS, en el régimen de capitalización individual, dependen del monto acumulado en la cuenta individual, la expectativa de vida y la tasa de interés vigente al momento del cese. Las prestaciones por discapacidad definitiva o transitoria, son definidas (45 %). El monto resultante en todos los casos, será