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Guatemala. PDH Informe situación derechos humanos de las personas adultas mayores
"Muchas personas adultas mayores se encuentran bajo los cuidados de hogares especiales, situación que también aborda el informe y da cuenta de la falta de control estatal hacia ellos. Además, existen pocas organizaciones sociales que den o promuevan su protección, y los pocos grupos que existen trabajan de una forma desarticulada, con intereses muy específicos. Esta característica es un indicador más de la marginación social en la que se encuentran los adultos mayores. Se toma en cuenta también, aunque con datos insuficientes debido a la carencia de estadísticas, la situación de los adultos mayores privados de libertad." Pág. 23
Guatemala. Procurador de los Derechos Humanos
Informe Anual Circunstanciado al Congreso de la República.
TOMO I. Situación de los derechos humanos en Guatemala
durante 2011 / Procurador de los Derechos Humanos.
Guatemala: PDH, 2011
http://www.pdh.org.gt/
Capítulo II
Sectores vulnerables de población
2.4 La situación de la población adulta mayor
(págs. 152 – 158)
Los adultos mayores en Guatemala son las personas que se encuentran arriba de los 60 años1 y, por las propias condiciones de la matriz social del país, se les incluye dentro de las poblaciones denominadas vulnerables, por el hecho de que se encuentran expuestos, por edad, condición laboral y situación familiar, a diferentes presiones y afecciones, como la falta o baja significativa en sus ingresos, problemas recurrentes de salud e incluso abandono familiar.
Según datos de la Comisión Económica para América Latina de la ONU, en Guatemala, más del 40% de la población adulta mayor se encuentra bajo la línea de la pobreza (107). El 88% vive sin acceso a una pensión o jubilación y el 12% que tienen acceso a estas, no les permite cubrir sus necesidades por los bajos montos que reciben, impidiéndoles vivir de una manera digna.
La situación que muestra el grado de marginalidad, exclusión y vulnerabilidad en que se encuentra este grupo poblacional guatemalteco es mayormente angustiante, cuando se analiza lo relativo a la seguridad social, pues los adultos mayores que no tienen la oportunidad de cotizar al régimen del IVS del IGSS o las clases pasivas del Estado, ven agravada su situación a esa edad y se enfrentan a la vida en condiciones mayormente adversas.
De las denuncias recibidas por la PDH, las que más afectan a la población adulta mayor son la falta de acceso a servicios de salud y la seguridad social, lo cual se refleja en el 50% de las mismas. Otra forma grave de violación a sus derechos lo constituye, según las denuncias, el maltrato y la violencia sufrida en un 33%.
Guatemala cuenta con leyes que protegen a la población adulta mayor, ha ratificado convenios en materia de derechos humanos y ha participado en la primera y segunda Asambleas Mundiales sobre Envejecimiento, sin embargo, la voluntad del Estado, no se ha traducido en políticas concretas de protección y beneficios de los adultos mayores.
De conformidad con el INE, el último registro correspondiente a los adultos mayores en Guatemala consigna un total de 650 mil personas. Esta cifra no diferencia entre aquellas que cuentan con alguna protección social, sino únicamente es un registro etario.
2.4.1 La salud de la población adulta mayor
Uno de los derechos fundamentales es el grado máximo de salud que la persona pueda alcanzar (108), sin embargo, la población adulta mayor guatemalteca no goza de este derecho. La red nacional pública de salud no cuenta con una política explícita sobre envejecimiento saludable, y dentro de su funcionamiento no existen programas específicos en atención de prevención, curación y rehabilitación.
Son comunes los casos conocidos por la PDH de personas adultas mayores que acuden a hospitales nacionales y solo les extienden recetas de medicamentos y órdenes para realizarse los exámenes de laboratorio, rayos X, etcétera, en centros o clínicas particulares, que dichos pacientes deben pagar de sus bolsillos, resultando imposible cubrir esos gastos por la situación de pobreza en que se encuentran.
El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social emitió en 2009 un acuerdo Ministerial que establece que la atención de los adultos mayores debe ser de forma pronta y eficiente y la creación de clínicas específicas en las áreas de consulta externa; sin que a la fecha esto se haya cumplido.
En cuanto a la cobertura social del adulto mayor, puede observarse el cálculo en la tabla, con base en las cifras de los beneficiarios según los diferentes programas existentes en Guatemala.
Como se puede observar, un poco más de la mitad se encuentra adscrita a algún programa social; lo que refleja que 48 de cada 100 personas adultas mayores no cuentan con ninguna cobertura social. En el caso del PAM, presenta una dificultad mayor, pues tiene asignado un presupuesto financiero por el Estado y este no podrá absorber otros beneficiarios con el tiempo, a excepción de aquellos espacios que se liberen por muerte de otros ya incluidos.
El adulto mayor y el Sistema de Seguridad Social
La seguridad social constituye uno de los derechos fundamentales de las personas, puesto que pretende dotarlas de condiciones que permitan una vida más digna y de mayor bienestar a partir de la garantía para solventar la invalidez, la vejez y la sobrevivencia.
El Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) fue creado por el IGSS en 1977, a partir del momento en que se empezaron a pagar pensiones derivadas de los riesgos de invalidez y sobrevivencia, mientras que las pensiones por vejez iniciaron el pago de hasta 1992. Las pensiones constituyen un aporte o estipendio en dinero pagado mensualmente a beneficiarios que han contribuido con el programa del IVS.
La composición de los pensionados del IVS del IGSS se encuentra distribuida así: 82,133 personas corresponden al régimen de vejez, 65,403 se encuentran dentro del régimen de sobrevivencia y 4,563 en calidad de pensionados por invalidez.
El servicio de los Centros de Atención Integral para Pensionados (CAMIP) del IGSS sigue siendo deficiente, pues persiste el hacinamiento en los pasillos y clínicas. Tal el caso del ubicado en Pamplona zona 13, donde sigue siendo insuficiente el espacio físico para la cantidad de usuarios que llegan a diario, además de que persiste el distanciamiento en las citas médicas, con carencia crónica de medicamentos. En el CAMIP de Barranquilla, zona 5, la falta de medicamentos también es permanente.
En el 2011 la Junta Directiva del IGSS emitió el Acuerdo 1257 que modifica el IVS, siendo el cambio más relevante en el riesgo de vejez, ya que, según la reforma, para quienes se afilien por primera vez a partir del 3 de enero de 2011 los requisitos son: haber cumplido 62 años de edad y tener acreditadas un mínimo de 240 cuotas.
Para las afiliadas antes del 1 de enero de 2011: haber cumplido 60 años de edad. Para 2011 y 2012, tener acreditadas 192 cuotas. Para 2013, tener acreditadas 204 cuotas, y a partir de 2014, tener acreditadas 216 cuotas.
Los cambios efectuados no perjudican a los adultos mayores que actualmente reciben una pensión, sino será a las próximas generaciones que soliciten dicho beneficio a quienes afectará en incremento de cuotas y de edad.
El Sistema de Pensiones de Servicio Civil (Estado)
En el Sistema de Pensiones de Clases Pasivas del Estado se crean tres formas de pensiones: la jubilación, la viudez y la de invalidez. Las mismas se encuentran vinculadas a la persona que cotizó para dicho régimen de clases pasivas. La jubilación tiene un techo máximo de Q.5 mil por cotizante, la viudez es automáticamente trasladada a la viuda y la de invalidez toma un trámite considerable obtenerla.
Según los datos más recientes (109), hasta junio de 2009 se registra un total de 81 mil 391 pensionados, de los cuales 62 mil 390 son jubilados (77.3%), 14 mil 355 corresponden a pensionados por viudez y orfandad (17.6%); y 4 mil 106 son pensionados por invalidez y especiales 5.0%). El costo financiero de las clases pasivas del Estado para 2008 alcanzaba la cifra de Q.2 mil 219.9 millones, un incremento absoluto de Q.213.8 millones con respecto al año 2007, y que en términos relativos, representa una variación de 10.7% respecto el año anterior.
El Sistema de Pensiones Privado
A pesar de que en varios gobiernos se hicieron estudios en busca de implementar sistemas de pensiones alternativos al IGSS y al Servicio Civil, nunca se materializó ninguna de estas iniciativas. Sin embargo, el sistema bancario incentivó la creación de Sistemas de Pensiones Privadas, que tienen una vigencia alrededor de 10 años.
Aunque se estima que su capacidad de incorporar personas para cotizar a este tipo de aportaciones individuales es todavía limitada, la Corte de Constitucionalidad resolvió sobre el mantenimiento de este tipo de aportaciones como exentas del pago del Impuesto Sobre la Renta, en contra de la posición de la SAT, que a su vez planteó un recurso en contra de dicho beneficio fiscal.
El Sistema de Transferencias Condicionadas
El sistema de transferencias condicionadas se inicia a partir de la creación del Consejo de Cohesión Social en 2008, por medio de MIFAPRO, que establece una distribución de Q.300 para hijos menores de 15 años que no hayan finalizado la primaria y/o mujeres embarazadas o en estado lactante, con la condición de que envíen a sus hijos a las escuelas y que asistan a los centros de salud y programas de vacunación correspondientes. Aunque este no es un sistema de pensiones en sí, contribuye con los padres de familia para la educación y salud de los hijos.
En el caso de MIFAPRO, se registran los siguientes datos: “... la inscripción en preprimaria bilingüe en Alta Verapaz ascendió a 28 mil 624 alumnos (en 2009), equivalente a un aumento superior al 100% en relación a 2007, cuando fue de 14 mil 071; y al de 2008, cuando el número de alumnos inscritos fue de 16 mil 582. Los departamentos de Huehuetenango y Quiché, con 22 mil 449 y 13 mil 934 estudiantes inscritos respectivamente, son los que siguen en su orden en cuanto a total de ingresos registrados.
El total del incremento de estudiantes en el país en relación a 2008 es cercana a 1.2 millones” (110). El dato de 2010 refiere (111) que 814 mil 625 familias fueron beneficiadas con MIFAPRO, cantidad que supera a la de 2009, cuando llegó a 477 mil 476 beneficiados. Se estima también que en 2010 se alcanzó a cubrir 273 municipios.
Se calcula que los beneficiados durante 2009 ascendieron a 2.2 millones. A febrero de 2011, indican que 902 mil 271 familias y 2.5 millones de niños fueron beneficiados en 302 municipios.
El Programa del Adulto Mayor
El Estado de Guatemala, con el fin de garantizar a la población adulta mayor la atención de sus necesidades mínimas, creó la Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, Decreto Legislativo 85-2005, dirigido a todas las personas de 65 años y más, guatemaltecas de origen, y que puedan demostrar, a través de un estudio socioeconómico realizado por un trabajador o trabajadora social, que carece de recursos económicos y está en pobreza extrema.
El Programa del Adulto Mayor (PAM) fue creado con el fin de proveer un aporte mensual a todas aquellas personas mayores de 60 años de edad, en situación de pobreza extrema. Este programa constituye una de las iniciativas de mayor innovación, en cuanto se orienta directamente a la cobertura de las personas adultas mayores; tiene cobertura total en toda la República de Guatemala, con sus 22 departamentos y 333 municipios.
La atención del PAM se encuentra dirigida principalmente a personas adultas mayores con características especiales: personas discapacitadas; personas afectadas directamente por el conflicto armado interno y personas adultas mayores con más de 80 años de edad.
Para precisar la población que puede ser cubierta por el programa, trabajadoras sociales realizan un estudio socioeconómico a los solicitantes. Este estudio es puramente de carácter técnico e independiente, y su importancia radica en la identificación y calificación de quienes pueden ingresar en el PAM: que no posean bienes y que no tengan hijos que los apoyen económicamente.
Los pagos o aportes del PAM se pueden cancelar o suspender a quienes se les compruebe que cuentan con jubilación por parte de las Clases Pasivas del Estado y/o por el IGSS.
Según los datos de 2010 (112), se ha logrado una cobertura del PAM para 100 mil 817 adultos mayores en todo el país. De acuerdo con las cifras del Presupuesto del Ministerio de Trabajo en 2010, el PAM cuenta con un presupuesto de Q.533.2 millones; y se ejecutó un total de Q.458.9 millones; es decir, un 86.7%, dejando un saldo sin ejecutar de Q.74.3 millones.
La asignación presupuestaria del Estado en 2011 para el funcionamiento del PAM asciende a Q.500 millones anuales; de éstos se utilizan Q.495 millones para el aporte económico propiamente dicho a los beneficiarios y Q.5 millones para gastos del funcionamiento.
En noviembre de 2010, el Programa con la cantidad asignada (Q.495 millones) alcanzó la meta de los 103 mil 125 beneficiarios y para septiembre de 2011 se presentaron 170 mil solicitudes que el Programa no pudo absorber.
Durante enero a agosto de 2011 se benefició a mil 269 personas, de conformidad con las vacantes que dejaron los beneficiarios fallecidos.
Cabe resaltar que los departamentos más pequeños, tanto territorialmente como en el número de habitantes, como Sacatepéquez, cuentan con mayor cantidad de beneficiarios que otros más grandes como Huehuetenango, San Marcos o Quetzaltenango.
Según información proporcionada por el Programa, las notificaciones a beneficiarios durante 2011, por departamentos, se notificaron a 232 personas del departamento de Guatemala, 58 de Alta Verapaz, 28 de Baja Verapaz, 186 de Chimaltenango, 479 de Sacatepéquez, 1 de Huehuetenango, 1 de Quetzaltenango, 42 de San Marcos y 4 de Retalhuleu.
El aporte financiero que se proporciona mensualmente a cada adulto mayor benefi ciado es de Q.400, y se hace por medio de acreditaciones en el Banco de Desarrollo Rural (BANRURAL), con lo cual se evita que los beneficiarios tengan que esperar o hacer colas y ser víctimas de asaltos.
De acuerdo con las supervisiones realizadas por la PDH, se considera que el PAM presenta algunas irregularidades en su funcionamiento; entre otros, no cuenta con el personal idóneo para la atención y gestión; y se encuentra expuesto a presiones provenientes de esferas superiores, principalmente para el pronto trámite de determinadas solicitudes. También existe una deficiencia importante desde la recepción de la solicitud, pues muchas de ellas no deberían de aceptarse al no cumplir los requisitos correspondientes.
De julio 2010 a abril 2011 la PDH logró revisar los expedientes del Programa, donde por lo menos en la mitad de ellos fueron encontradas deficiencias, principalmente en lo que corresponde a la falta de documentación legalizada, requisito indispensable contemplado específicamente en la ley.
2.4.2 Adultos mayores privados de libertad
Un aspecto preocupante en la situación de adultos mayores, son las condiciones en que se encuentran en los centros carcelarios. Según datos proporcionados por la Unidad de Grupos Vulnerables, de la Dirección del Sistema Penitenciario, hay 290 hombres y 21 mujeres adultos mayores privadas de libertad, todas cumpliendo condenas. Las autoridades del sistema, luego de realizada una evaluación, concluyeron sobre la necesidad de acomodar en un lugar adecuado a los adultos mayores, que por su situación de salud así lo requerían, estableciendo para ello un “área geriátrica” en la cárcel de Pavón, ubicando en ella a 37 personas, algunas con problemas de salud. Según la misma información, las autoridades penitenciarias han coordinado con el Ministerio de Cultura y Deportes para que instructores de ese ministerio ofrezcan prácticas de tai chi a los adultos mayores que se encuentran privados de libertad en Pavoncito, Santa Teresa y Centro de Orientación Femenina.
2.4.3 Situación de hogares
Muchos hogares destinados al cuidado de los adultos mayores se encuentran sin el control del Departamento de Regulación Acreditación y Control de Establecimientos de Salud (DRACES), ni por el CONAPROV.
Dentro de los monitoreos que la institución del PDH realizó, se pudo comprobar que algunos de los hogares funcionan sin el permiso correspondiente; dos funcionaban con patente de un comercio de salón de belleza y venta de aparatos terapéuticos. Los inmuebles no reunían las condiciones para su funcionamiento; unos eran improvisados sin un plan de evacuación en caso de incendios, poniendo en grave riesgo la vida de los adultos mayores; el personal no tenía ninguna capacitación en gerontología ni conocimiento de los derechos humanos; la alimentación es inadecuada y las dietas no son apropiadas para personas de la tercera edad. Se observaron situaciones en las que la mayoría de adultos mayores carecen de dentadura y dentro de la dieta nutricional sirven alimentos imposibles de digerir.
Adultos mayores organizados
Existen pocas organizaciones sociales con el objetivo de la protección de los adultos mayores. El movimiento social de esta población vulnerable no ha logrado consolidarse; los pocos grupos que existen trabajan de forma desarticulada, y con intereses muy específicos; esta característica es un indicador más de la marginación social en la que se encuentra esta población vulnerable. Existen personas que no tienen acceso a pensiones ni jubilaciones.
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107 CEPAL, tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de países de América Latina.
108 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Art. 12.
109 Oficina Nacional del Servicio Civil y el Ministerio de Finanzas Públicas.
110 Byron Garoz. “Los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) y MIFAPRO en Guatemala - Un estudio preliminar”. Guatemala, 2009.
111 DeGuate.com, Rendición de cuentas de MIFAPRO. 17 de febrero de 2010.
112 Memoria de Labores, 2010. Ministerio de Trabajo y Previsión Social.