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Las Pensiones No Contributivas en Chile: Pensiones Asistenciales (PASIS)
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(1 de Mayo 2004). La autora de este estudio es Pamela Gana Cornejo, Master en Políticas Públicas, University of Minnesota; Master en Economía, ILADES/Georgetown University; a quien expresamos nuestros agradecimientos por autorizar su publicación en la RLG.
Introducción
El sistema previsional chileno es ampliamente conocido por su pilar contributivo, constituido tanto por el sistema de administración privado (AFPs) como público (INP). Adicional a este pilar contributivo, coexisten en el país un sistema de pensiones no contributivas, cuya importancia en número, cobertura y recursos destinados a su fondo han crecido durante el período de análisis en que este estudio se centró (1990-2000).
La creación , en 1975, de las pensiones de carácter no contributivo, Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS), buscó extender los beneficios del sistema previsional a la población no cubierta por este. Así, los individuos que no fueran elegibles para recibir una pensión a la edad de retiro, podrían optar a este beneficio. De igual forma, aquellos inhabilitados a trabajar, por motivos de invalidez o deficiencia mental, también serían elegibles para ser receptores de PASIS.
Si bien la reforma al sistema de pensiones llevada a cabo en Chile a principio de la década de los ochenta que trasformó el antiguo sistema público de reparto en uno privado de capitalización individual, redujo la importancia del pilar público en el sistema previsional contributivo, la cobertura y el gasto público por concepto de subsidio PASIS han crecido considerablemente. El presupuesto asignado al Fondo Nacional de Pensiones Asistenciales representó en 2000 el 2.3% del gasto público social y el 5.5% del gasto público previsional.
Además, proyecciones respecto al gasto público en pensiones asistenciales, estiman que éste seguiría creciendo en el futuro, dependiendo no sólo de la situación económica del país sino que en estrecha relación con la cobertura y resultados del sistema de pensiones contributivo. Esta situación hace pensar en lo apropiado del sistema de financiamiento del sistema, cuyo aporte de los cotizantes de las ex-cajas de previsión, ahora agrupadas en el Instituto de Normalización Previsional (INP), se ha reducido en forma importante durante el período y debería extingirse con el término de este sistema.
El crecimiento en la importancia de las pensiones asistenciales dentro del sistema previsional se puede ver reflejado en el crecimiento del porcentaje de personas de 65 años o más que perciben una pensión asistencial, dentro del universo de pensionados. En 1990 el 7.7% de las personas de 65 años o más que tenían algún tipo de pensión, estaban recibiendo PASIS, mientras que en 2000, este porcentaje había aumentado a 17.1%. De igual forma el aumento de la importancia de PASIS se puede ver reflejado en el crecimiento del porcentaje de la población de 65 años o más con esta pensión. Mientras en 1990, sólo el 6.8% de este grupo tenía pensión asistencial, en 2000 este porcentaje creció a 14.7%.
El aumento del programa PASIS, en número, cobertura y gasto público, requiere un mayor grado de entendimiento y estudio al respecto. Temáticas como el grado de focalización, la efectividad en la reducción de la pobreza y el efecto distributivo del programa son áreas analizadas en este estudio. De igual forma, para mejorar la efectividad del Programa se requiere conocer más respecto a la administración de éste, en especial en el área de determinación de cupos, instrumento de selección de los beneficiarios, así como los incentivos que operan en los administradores del sistema para mejorar su focalización. Todos esos puntos son revisados en este estudio.
El presente trabajo consta de ocho secciones, además de esta introducción, la sección B entrega una reseña del marco legal de las pensiones asistenciales; la sección C presenta un análisis de las características de los beneficiarios del programa PASIS para el año 1990 y 2000; la sección D analiza el cambio en la cobertura y focalización de PASIS para estos mismos años; la sección E muestra el efecto de las pensiones asistenciales en el ingreso de los hogares, la reducción de la pobreza y la distribución del ingreso; la sección E revisa la administración del sistema; la sección G hace una breve reseña del efecto e importancia fiscal de las pensiones asistenciales. Finalmente, la sección H entrega las consideraciones finales y las recomendaciones de política de este estudio.
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